Proposta di legge regionale
“Programmazione e riconversione delle strutture dell’edilizia ospedaliera e sanitaria”
Relazione alla proposta
Il sistema sanitario della Nostra Regione appare eccessivamente carente e pieno di diseconomie.
Le tristemente note vicende della malasanità nei nostri ospedali sono un chiaro indice di tale disordine ed impongono una seria riflessione sulle opportunità di riconversione delle strutture.
Dall’analisi della domanda di ricovero della popolazione residente in Calabria nelle strutture della Regione e in quelle fuori Regione, che si riferiscono all’anno 2008, emergono alcuni aspetti critici che riguardano, in particolare, il tasso di ospedalizzazione che raggiunge i 225 ricoveri per 1000, di cui 153 di tipo ordinario e 72 day hospital.
Indubbiamente preoccupante la percentuale di ricoveri di tipo chirurgico fuori regione pari al 50% riguardante principalmente malattie muscolo scheletriche, circolatorie, ma anche malattie dell’apparato digerente, che sono per la metà rappresentate da interventi di tipo chirurgico.
Estremamente elevata la popolazione ultra 65 e ultra 75, che ha fatto registrare ricoveri ripetuti e di durata media superiore a 12 giorni per patologie di tipo cardiocircolatorio, neurologico e respiratorio.
I ricoveri di lungodegenza e riabilitazione rappresentano attualmente lo 0,5 per 1000 ma sono caratterizzati da durate della degenza oltre gli 80 giorni che, in una quota molto elevata, sembrano riconducibili a fabbisogni di tipo residenziale e non ospedaliero.
I ricoveri diurni in regione sono prevalentemente di carattere medico e un terzo circa presentano un solo accesso; aspetto che si conferma anche nei ricoveri dello stesso tipo in mobilità passiva.
Rilevantissimi passi in avanti sono stati compiuti successivamente all’approvazione della legge 311/2004 (legge finanziaria 2005), che ha previsto la possibilità, per le Regioni che presentavano situazioni di squilibrio economico-finanziario e di mancato mantenimento dei Livelli Essenziali di Assistenza, di elaborare un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale da sottoscrivere, con apposito Accordo, con il Ministero dell’economia e delle finanze e con il Ministero della Salute.
In data 23 aprile 2008, i Ministri della Salute e dell’Economia e Finanze e il Presidente della Giunta regionale sottoscrivono una lettera d’intenti, nella quale si conviene che la Regione, previo affiancamento di un advisor individuato dal MEF (ma con oneri a carico della Regione), avrebbe operato una ricognizione dello stato dei conti e una verifica circa l’adeguatezza dei procedimenti amministrativi e contabili, al fine di individuare e correggere eventuali carenze.
Con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 agosto 2008 n. 3696, le attribuzioni del Commissario delegato vengono estese anche alla definizione dei piani di rientro correlati all’accertamento dei disavanzi finanziari del periodo 2001-2007.
In particolare, il Commissario delegato realizza le seguenti azioni:
a) definizione della procedura di accorpamento, sotto il profilo amministrativo, civilistico, contabile e fiscale, delle preesistenti 11 Aziende Sanitarie Locali in 5 Aziende Sanitarie Provinciali, sancito dalla legge regionale n. 9 dell’11 maggio 2007;
b) accertamento del debito pregresso consolidato del servizio sanitario calabrese, a tutto il 31 dicembre 2007;
c) ricostruzione di un’efficiente organizzazione amministrativa, regionale e aziendale, congrua con i gravosi impegni legati al ripianamento del debito emerso.
La legge regionale 30 aprile 2009, n. 11, ha autorizzato la Giunta regionale, a definire, proporre, stipulare, attuare, monitorare e rimodulare con il Governo l’accordo per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario, di cui all’articolo 1, comma 180, della legge. 30 dicembre 2004 n. 311, al fine di pervenire alla riorganizzazione, riqualificazione e risanamento strutturale del servizio sanitario regionale, anche attraverso la ristrutturazione dei debiti contratti.
Con il decreto legge n.78 del 1 luglio 2009 e la conseguente lettera del Presidente del Consiglio dei Ministri la Regione Calabria è stata diffidata a predisporre il piano di riqualificazione e razionalizzazione del Servizio sanitario Regionale attesa la straordinaria necessità ed urgenza di assicurare le prestazioni sanitarie comprese nei livelli essenziali di assistenza, di cui al DPCM del 29 novembre 2001, e di perseguire il risanamento il riequilibrio economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema sanitario della regione, anche sotto il profilo amministrativo e contabile.
Le analisi di contesto predisposte nel corso del procedimento di predisposizione ed attuazione del “Piano di recupero” hanno mostrato che gli aspetti più negativi sui quali è indispensabile porre azioni di carattere correttivo sono la riduzione dei ricoveri complessivi attraverso la riduzione dell’inappropriatezza in regime ordinario, in modo particolare con il trasferimento di ricoveri in regime diurno per la componente chirurgica. Ma anche con la riduzione dei ricoveri diurni di tipo medico con un accesso che si riferiscono a prestazioni diagnostiche che potrebbero validamente essere eseguite in regime ambulatoriale. Rimodulando pertanto il processo diagnostico terapeutico e correlandolo alle funzioni e strutture più appropriate.
Per quanto riguarda la mobilità passiva, si individua un obiettivo generale volto a ridurre la migrazione sanitaria di bassa complessità.
Contemporaneamente, bisogna fare in modo che i ricoveri particolarmente complessi come quelli di ortopedia, cardiochirurgia e cardiologia interventistica trovino adeguata risposta nelle Aziende Ospedaliere della Regione.
Un significativo intervento è stato operato con Deliberazione di Giunta regionale n. 87 del 16 febbraio 2010, con la quale sono stati disattivati i ricoveri in regime di degenza ordinaria e day hospital relativi alle discipline per acuti nei presidi di Mormanno, S. Marco Argentano, Chiaravalle, Soriano e Oppido Mamertina.
L’intervento appare comunque ancora insufficiente, atteso che la riconversione - senz’altro opportuna - non risponde pienamente alle concrete esigenze di ottimizzazione delle prestazioni in ambito sanitario ed ospedaliero, mantenendo comunque aperti numerosi centri di cura con posti letto ampiamente al di sotto dei 120, requisito nazionale per strutture pubbliche per acuti previsto dall’articolo 3 della legge finanziaria 23 dicembre 1994, n. 724.
Al fine di rispondere in modo adeguato alla citata esigenza di rientro nei parametri economico-finanziari e nei livelli essenziali delle prestazioni come definiti dalla legislazione nazionale, la presente proposta di legge introduce il criterio della programmazione nell’ambito dell’edilizia sanitaria ed ospedaliera nel Piano Regionale per la Salute (PRS), richiedendo che la Giunta individui annualmente, nel rispetto dei limiti vigenti, il fabbisogno regionale tanto dal punto di vista delle strutture quanto delle discipline (art. 2).
In tal modo, si ritiene, sarà possibile operare un più efficace ed efficiente monitoraggio delle necessità sanitarie della Regione, rispondendovi in modo adeguato e coordinato sia in sede di costruzione di nuove strutture ovvero di ampliamento di quelle esistenti (art. 3), sia consentendo la predisposizione periodica di programmi e piani per la riconversione (art. 4).
Nell’ottica di una concreta ed efficace riorganizzazione del sistema ospedaliero regionale, inoltre, vengono proposti alcuni rilevanti interventi strutturali.
In primo luogo si rileva l’opportunità di disattivare i ricoveri in regime di degenza ordinaria e day hospital relativi alle discipline per acuti nei presidi di Taurianova e Palmi.
Ed invero tali presidi hanno registrato, nel 2009, la più bassa quota di ricoveri per acuzie a livello regionale.
Dalla “Analisi propedeutica alla riorganizzazione complessiva” predisposta dal Dipartimento Tutela della Salute e Politiche Sanitarie, allegata alla predetta deliberazione di Giunta regionale n. 87/2010, si rileva che nello scorso anno sono stati effettuati appena 13 ricoveri in “Medicina generale” e 7 in “Nefrologia” presso il P.O. “F. Pentimalli” di Palmi; 18 ricoveri in “Medicina generale” presso il P.O. “Principessa di Piemonte” di Taurianova.
Deve con rammarico rilevarsi che, nel 2008, il P.O. di Taurianova presentava il più alto numero di ricoveri in Emodialisi. Tale numero è tragicamente crollato nel 2009 (cfr. Tab. 1).
La Regione ha quindi perso la preziosa occasione di procedere alla riconversione di un Presidio in centro specialistico regionale nella predetta disciplina, favorendo una migrazione intra-regionale.
A meno di recuperare tale vocazione, non vi sono ragioni apparenti per mantenere in esercizio una struttura che presenti un carico operativo talmente ridotto.
Tab. 1 - Posti letto 2008 e 2009 - Emodialisi
Denominazione azienda PL 2008 PL2009
Osp. Gen. di Lungro 8 0
Osp. S. Marco Argentano 2 0
P.O. “Principessa di Savoia” 12 0
Osp. “Scillesi d’America” 6 0
Fonte: All. 1 - DGR n. 87/2010
Al contrario, il P.O. di Palmi ha mantenuto invariato il numero di ricoveri in Nefrologia (cfr. Tab. 2), a fronte di una massiccia emigrazione (pari al 27% dei ricoveri in Regione).
La riconversione del Presidio in centro specialistico regionale si appalesa quale opportunità facilmente realizzabile in tempi brevi e con limitata incidenza sull’Erario regionale.
Tab. 2 - Posti letto 2008 e 2009 - Nefrologia
Denominazione azienda PL 2008 PL2009
Osp. S. Marco Argentano 4 1
P.O. “F. Pentimalli” 7 7
Fonte: All. 1 - DGR n. 87/2010
Al tempo stesso, il P.O. di Mormanno ha accertato un elevato numero di ricoveri in Lungodegenza (cfr. Tab. 3) e Riabilitazione (cfr. Tab. 4), registrando in quest’ultima disciplina un lieve aumento.
In contrapposizione con quanto ritenuto dalla Giunta regionale con la deliberazione n. 87/2010, sembra essenziale potenziare tale reparto, al fine di rispondere in modo efficace alla potenziale crescita di ricoveri lungodegenti ovvero in recupero e riabilitazione.
Tab. 3 - Posti letto 2008 e 2009 - Lungodegenza
Denominazione azienda PL 2008 PL2009
Osp. Gen di Lungro 32 32
Osp. di Mormanno 16 16
Osp. di Chiaravalle centrale 4 4
P.O. di Soriano Calabro 0 10
Osp. Scillesi d’America 16 16
Fonte: All. 1 - DGR n. 87/2010
Tab. 4 - Posti letto 2008 e 2009 - Recupero e Riabilitazione
Denominazione azienda PL 2008 PL2009
Osp. di Mormanno 28 32
Osp. di Chiaravalle centrale 8 8
Osp. Basso Ionio Soverato 2 2
P.O. di Soriano Calabro 10 10
Osp. Scillesi d’America 16 16
Fonte: All. 1 - DGR n. 87/2010
Un discorso specifico merita di essere affrontato con riferimento al P.O. di Cetraro, indubbiamente il primo centro regionale per numero di posti letto (cfr. All. 1, DGR n. 87/2010), con i 103 ricoveri effettuati nel 2009.
Tale struttura necessita, insieme agli Ospedali di Soverato e Lamezia Terme (entrambi con 102 ricoveri nel 2009), di un adeguato piano di adeguamento e sviluppo, per far fronte all’ingente domanda di posti letto per ricoveri.
Tuttavia tale risposta da parte delle Istituzioni regionali dovrà comportare altresì un ripensamento delle scelte programmatiche della Regione, atteso che «i posti letto per acuti delle strutture pubbliche e private accreditate concorrono, su base complessiva regionale, al conseguimento dello standard di 4 posti letto ogni mille abitanti stabilito dal Piano Regionale per la Salute, rimanendo inalterato il rapporto percentuale tra posti letto pubblici e privati accreditati per acuti, fino alla concorrenza massima del 32% di posti letto privati accreditati sul totale dei posti letto per acuti esistenti alla data del 31.12.2003» (art. 8, l. r. n. 11/2004).
Stante l’invarianza del rapporto tra posti letto e popolazione, la riconversione di alcune strutture ospedaliere regionali pubbliche potrà essere perseguita solo attraverso la riallocazione dei posti letto, previa chiusura ovvero riduzione dei posti letto presso le strutture di minore dimensione, ovvero attraverso la rimodulazione del rapporto intercorrente tra posti letto e popolazione regionale.
Ne consegue che la copertura finanziaria di tale progetto potrà essere individuata non soltanto in sede di approvazione del bilancio regionale, ma anche tramite un’apposita riallocazione delle risorse stanziate in favore delle strutture ospedaliere disattivate ovvero ridotte nelle funzioni.
Titolo I
Principi e finalità
Art. 1
Oggetto e finalità
1. La Regione Calabria assicura alla popolazione residente nel territorio regionale i migliori livelli di assistenza sanitaria ed ospedaliera in ambito territoriale regionale, in rapporto alle risorse disponibili.
2. Per le finalità di cui al comma 1, la presente legge, in conformità ai principi contenuti nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni, recante “Riordino della disciplina in materia sanitaria a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”, nonché nel decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, recante “Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università, a norma dell’articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419”, nel rispetto dei criteri indicati con la legge regionale 30 aprile 2009, n. 11, recante “Riordino del disavanzo di esercizio per l'anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale”, integra e modifica quanto disposto dalla legislazione regionale in materia sanitaria con particolare riferimento a:
a) programmazione e riconversione in materia di edilizia ospedaliera e sanitaria;
b) organizzazione ed ordinamento del Servizio sanitario regionale;
c) erogazione delle prestazioni.
Titolo II
Edilizia sanitaria
Capo I
Programmazione dell’edilizia sanitaria ed ospedaliera
Art. 2
Introduzione della programmazione nell’ambito dell’edilizia sanitaria ed ospedaliera
1. Al comma 1 dell’articolo 4 della legge regionale 19 marzo 2004, n. 11, dopo le parole: «intestazione con i servizi di assistenza sociale» sono aggiunte le seguenti: «, nonché delle linee di sviluppo tendenziale dell’edilizia ospedaliera».
2. Al comma 5 dell’articolo 4 della legge regionale n. 11/2004, dopo le parole: «obiettivi definiti dal Piano Regionale per la Salute» sono aggiunte le seguenti: «, nonché l’efficienza e l’efficacia del sistema ospedaliero».
Capo II
Criteri per la realizzazione delle strutture sanitarie ed ospedaliere
Art. 3
Realizzazione delle strutture sanitarie ed ospedaliere
1. Per la realizzazione delle strutture sanitarie pubbliche e private, nonché per l’ampliamento delle strutture esistenti, il comune, in sede di rilascio del titolo edilizio secondo quanto disciplinato dalla legge ____________________________________________, acquisisce preventivamente il parere della Giunta regionale sulla compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno regionale.
2. Con deliberazione di Giunta regionale, in coerenza con gli indirizzi del Piano Regionale per la Salute di cui alla l.r. n. 11/2004, viene individuato, su base annuale, il fabbisogno di posti letto per tipologia di struttura e per settori specialistici di attività.
Art. 4
Riconversione delle strutture
1. Al comma 2 dell’articolo 10 della legge regionale n. 11/2004, è aggiunta la seguente: «e) elabora il piano di adeguamento dell’offerta sanitaria, proponendo gli interventi di riconversione delle strutture sanitarie alla luce del fabbisogno reale rilevato dalle Aziende Sanitarie Provinciali».
Titolo III
Interventi strutturali nella rete dei servizi
Art. 5
Disattivazione ricoveri per degenza ordinaria e day hospital
1. I ricoveri in regime di degenza ordinaria e day hospital relativi alle discipline per acuti nei presidi di Taurianova e Palmi sono disattivati.
2. Le Aziende Sanitarie ed Ospedaliere interessate provvedono alla disattivazione dei suddetti ricoveri entro il termine di sei mesi dalla pubblicazione della presente legge, assicurando un adeguato livello delle attività assistenziali erogate ai cittadini durante il periodo di riconversione.
Art. 6
Istituzione di un centro regionale specialistico in Nefrologia
1. Il presidio ospedaliero “F. Pentimalli” di Palmi è riconvertito in centro specialistico regionale per la Nefrologia.
2. L’azienda sanitaria ed ospedaliera interessata procede alla redazione di un “Piano di riconversione”, per la rilevazione delle potenzialità della struttura esistente e delle criticità, entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge. La Giunta regionale approva, formulando le proprie osservazioni, il Piano di riconversione, quantificando l’ammontare delle risorse necessarie per la realizzazione del processo.
3. La Giunta regionale sottopone al Consiglio regionale una relazione annuale sullo stato di avanzamento del Piano di riconversione, fino alla conclusione del procedimento.
4. Nei tre anni successivi alla conclusione della riconversione della struttura, la Giunta relaziona annualmente al Consiglio sull’efficienza della struttura e l’efficacia della riconversione, formulando le proposte per migliorare il servizio specialistico erogato. Il Consiglio, assunte le necessarie informazioni, può approvare oppure modificare la proposta della Giunta.
Art. 7
Adeguamento e sviluppo dei ricoveri lungodegenti e per recupero presso l’ospedale di Mormanno
1. L’azienda ospedaliera di Mormanno, nel rispetto delle disposizioni regionali e nazionali sui posti letto, redige un “Piano di adeguamento e sviluppo” dei reparti per ricoveri lungodegenti e per recupero, entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge.
2. La Giunta regionale approva tale Piano, formulando le proprie osservazioni e quantificando le risorse ed i tempi necessari per la realizzazione del progetto.
3. La Giunta regionale sottopone al Consiglio regionale una relazione annuale sullo stato di avanzamento del Piano, fino alla conclusione del procedimento.
4. Nei tre anni successivi alla conclusione dell’adeguamento e sviluppo dei reparti interessati, la Giunta relaziona annualmente al Consiglio sull’efficienza e l’efficacia dell’intervento, formulando le proposte per migliorare il servizio. Il Consiglio, assunte le necessarie informazioni, può approvare oppure modificare la proposta della Giunta.
Art. 8
Adeguamento e sviluppo dei posti letto negli ospedali di Cetraro, Soverato e Lamezia Terme
1. Le aziende ospedaliere di Cetraro, Soverato e Lamezia Terme, nel rispetto delle disposizioni regionali e nazionali sui posti letto, redigono un “Piano di adeguamento e sviluppo” dei posti letto disponibili per ciascuna disciplina, in accordo con le tendenze della domanda di ricoveri, entro sei mesi dalla pubblicazione della presente legge.
2. La Giunta regionale approva tali Piani, formulando le proprie osservazioni e quantificando le risorse ed i tempi necessari per la realizzazione dei progetti.
3. La Giunta regionale sottopone al Consiglio regionale una relazione annuale sullo stato di avanzamento dei Piani, fino alla conclusione del procedimento.
4. Nei tre anni successivi alla conclusione dell’adeguamento e sviluppo dei reparti interessati, la Giunta relaziona annualmente al Consiglio sull’efficienza e l’efficacia degli interventi.
Titolo IV
Norme transitorie e finali
Art. 9
Responsabilità del Direttore Generale
1. Il mancato rispetto da parte delle Aziende sanitarie ed ospedaliere delle predette disposizioni comporta la decadenza dalle proprie funzioni da parte del Direttore Generale.
Art. 10
Norme transitorie
1. Le Aziende sanitarie ed ospedaliere interessate assicurano un adeguato livello delle attività assistenziali erogate ai cittadini durante il periodo di attuazione dei Piani di riconversione ovvero di adeguamento e sviluppo.
Art. 11
Norma finanziaria
1. Per l’attuazione delle misure previste dalla presente legge regionale si fa fronte attraverso uno stanziamento, a partire dall'esercizio finanziario 2010, pari a 1 milione di euro per ciascun anno, in termini di competenza e di cassa, iscritto nell'ambito della unità previsionale di base (UPB) UPB 6.1.01.01 (Spese inerenti al finanziamento del Servizio Sanitario Regionale) del bilancio regionale, nonché con le risorse finanziarie individuate secondo le modalità previste dall'articolo 5 della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8 (Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria)
Avv. Antonio Iaconetti
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